Denominado Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJEU) foi aprovado o D.-L. n.º 555/99, de 16 de Dezembro, que procede à revisão e compilação dos regimes jurídicos do licenciamento municipal de loteamento urbanos e obras de urbanização e de obras particulares, o qual devia ter entrado em vigor no passado dia 14 de Abril do corrente ano, mas que se encontra suspenso desde 21 de Julho até 31 de Dezembro de 2000.
Efectivamente, a Associação Nacional de Municípios Portugueses e o Provedor de Justiça mostraram o seu desagrado face ao diploma, pedindo mesmo o seu adiamento e proposto algumas mudanças. A Associação Nacional de Municípios Portugueses reclamou e afirmou não estar preparada para tornar mais eficiente os serviços, para simplificar o sistema, para dar aos cidadãos maiores responsabilidades e solicitou a suspensão da entrada em vigor do Novo Regime Jurídico da Urbanização e Edificação.
O Governo anuiu, a pedido das Câmaras (Lisboa e Porto foram excepção). De acordo com a Lei n.º 13/2000, de 20 de Julho, que determinou tal suspensão, ficam salvaguardados os actos praticados pelas câmaras municipais em matéria de urbanização e edificação, desde 14 de Abril deste ano, data da entrada em vigor do D.-L. n.º 555/99, até à data do início da sua suspensão, desde que conformes à legislação revogada por este último diploma.
Consequentemente, toda a legislação revogada por aquele decreto-lei, bem como a respectiva regulamentação, são colocados novamente em vigor desde a data da suspensão. Aplicando-se aos processos em curso. Entre eles destacam-se os Decretos-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro e 448/91, de 29 de Novembro, que aprovaram, respectivamente, o regime de licenciamento municipal das operações de loteamento e das obras de urbanização.
Reflictamos. Reconhecendo-se, no próprio preâmbulo do RJEU, que a legislação, actualmente em vigor, não tem tem conseguido compatibilizar as exigênias de salvaguarda do interesse público com a eficiência administrativa a que legitimamente aspiram os cidadãos, surge uma legislação que representa um esforço de simplificação do sistema sem, contudo, pretender pôr em causa um nível adequado de controlo público.
Justifica-se, assim, que a lei regule num único diploma o conjunto das operações urbanísticas em causa, tanto mais que, em regra, ambas são de iniciativa privada e a sua realização está sujeita a idênticos procedimentos de controlo administrativo.
O novo diploma contém, pois, normas do regime substantivo de prévio licenciamento ou autorização das operações de loteamento urbano, obras de urbanização e obras particulares e abrange a actividade desenvolvida por entidades públicas ou privadas em todas as fases do processo urbano, desde a efectiva afectação dos solos à construcção urbana até à utilização das edificações nele implantadas.
Porém, no entender de alguns técnicos teria sido preferível proceder-se a uma nova revisão de toda a legislação administrativa. A presente refoma traduziu-se num esforço, predominantemente, formal, esforço esse bem conseguido ao compilar dois instrumentos jurídicos num só. Ironicamente, segundo os mesmos, será até pertinente equacionarmos se constituirá tradição portuguesa ou latina cada vez que um Ministro cessa funções “deixar lei”, pois o governo anterior, também, esperou pelo fim da legislatura para aprovar e publicar nova legislação sobre urbanismo e ordenamento do território.
Em nossa opinião, a oportunidade e profundidade da reforma são duas questões cruciais, as quais não podem ser abafadas pela publicação do novo RJEU, até porque não é salutar a existência de tantas alterações de legislação sobre a mesma matéria em tão pouco tempo.
Contudo, garantir o respeito intransigente dos interesses públicos urbanísticos e ambientais com vista a diminuir, substancialmente, o tempo de espera na obtenção da licença de loteamento ou de construção é um assunto de primordial importância. Será isto que algumas Câmaras não querem? Criar dificuldades para vender facilidades…
Debrucemo-nos, agora, um pouco na análise do Novo Regime Jurídico da Urbanização e Edificação:
Principais inovações:
Autorização/Licença/
/Mera Comunicação
O principal desafio do novo diploma consiste na simplificação administrativa e sua compatibilização com a regulamentação do controlo prévio. Se as obras não são todas iguais o controlo tem, necessariamente, de ser diferente, residindo o critério na distinção da relevância urbanística de cada obra e respectiva natureza.
Nesta linha de pensamento, quando os parâmetros urbanísticos de uma pretensão já se encontram definidos em plano ou anterior acto da Administração, ou quando a mesma tenha escassa ou nenhuma relevância urbanística (como seja a construção de um muro pequeno), o tradicional procedimento de licenciamento é substituído por um procedimento simplificado de autorização ou por um procedimento de mera comunicação prévia, descongestionando os serviços camarários.
O procedimento de autorização (procedimento simplificado que constitui uma terceira figura entre a licença administrativa e a mera comunicação), por sua vez, caracteriza-se pela dispensa de consultas a entidades estranhas ao município, bem como de apreciação dos projectos de arquitectura e das especialidades, os quais são apresentados em simultâneo, juntamente com o requerimento inicial. Apenas uma observação, o que significa a dispensa de apreciação prévia? A nível das especialidades compreende-se, na globalidade do projecto de arquitectura não nos faz sentido.
Assim sendo, ao diminuir substancialmente a intensidade do controlo realizado, preventivamente, pela Administração, o procedimento de autorização envolve uma maior responsabilização do requerente e dos autores dos respectivos projectos, pelo que tem como “contrapartida” um regime mais apertado de fiscalização.
Consequentemente, nenhuma obra sujeita a autorização pode ser utilizada sem que tenha, pelo menos uma vez, sido objecto de uma inspecção ou vistoria, pelos fiscais municipais de obras seja no decurso da sua execução, seja após o seu termo, a posteriori, e como condição prévia da emissão da respectiva autorização de utilização.
Nos casos em que a realização de uma obra depende de mera comunicação prévia, a Câmara Municipal pode, através do seu presidente, determinar se a mesma se subsume ou não à previsão normativa que define a respectiva forma de procedimento, sujeitando-a, se for caso, a licenciamento ou autorização. Contudo, no respeitante ao procedimento de licença não se distingue, no essencial, do modelo consagrado na legislação ainda vigente.
“Será até pertinente equacionarmos se consituirá tradição portuguesa ou latina cada vez que um Ministro cessa funções “deixar lei”, pois o governo anterior, também, esperou pelo fim da legislatura para aprovar e publicar nova legislação sobre urbanismo e ordenamento do território.”
Para além do seu tronco comum, os procedimentos de licenciamento ou autorização sujeitam-se, ainda, às especialidades resultantes do tipo de operação urbanística a realizar.
Operações de Loteamento Urbano
No respeitante a operações de loteamento urbano o diploma é pouco inovador, traduzindo um esforço, predominantemente, formal. Para além do direito de reversão sobre as parcelas cedidas, quando as mesmas não sejam afectas pelo município aos fins para os quais hajam sido cedidas, quando as mesmas não sejam afectas pelo município aos fins para os quais hajam sido cedidas, o cedente tem a possibilidade de, em alternativa, exigir o pagamento de uma indemnização, nos termos estabelecidos para a expropriação por utilidade pública.
Salientem-se, também, como novidades, o princípio da sujeição a prévia discussão pública dos procedimentos de licenciamento de operações de loteamento urbano e a possibilidade de ser concedida uma licença parcial para a construção de um edifício, antes da aprovação final do projecto da obra.
Outra medida, a nosso ver positiva no RJEU, consiste no licenciamento de alteração da licença de operação de loteamento, a qual já não carece de autorização escrita dos proprietários de dois terços dos lotes abrangidos, uma vez decorrido o prazo legal de três anos sobre a mesma, mantendo-se o requisito em causa, necessidade de autorização escrita, para os casos nos quais não tenha decorrido o mencionado limite temporal.
Debrucemo-nos, agora, relativamente ao facto de as operações de loteamento só poderem realizar-se em solo urbano. Na nossa tradição legislativa, permitiu-se o loteamento em qualquer zona do país. Com a reforma introduzida pelo D.-L- n.º 448/91, de 20 de Novembro, restringiu-se essa possibilidade a solo urbano ou urbanizável. Agora, no pressuposto de que o país está dotado de PDM´s, consideram-se como solo urbano, os solos já urbanizados ou cuja urbanização se encontre programada em plano director municipal, ou seja, restringem-se operações urbanistícas em solo programado. Deparamo-nos, pois, com um conceito novo e indeterminado e, entretanto, quem adquiriu terrenos em solo urbanizável, agora, como procede?
Obras em construcção
já existentes
Consagra-se, também, expressamente o princípio da protecção do existente em matéria de obras de edificação, retomando um princípio já aflorado nas disposições do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, ou seja, à realização de obras em construções já existentes não se aplicam as disposições regulamentares que lhe sejam supervenientes, desde que tais obras não se configurem como obras de ampliação e não agravem a desconformidade com as normas em vigor.
No respeitante à fase patológica do imóvel, ou seja, à sua utilização e conservação, foram recuperadas e actualizadas as disposições dispersas por distintos diplomas legais, designadamente Regulamento Geral das Edificações Urbanas e a Lei das Autarquias Locais, obtendo-se, assim, um ganho de sistematização e de articulação das normas, respeitantes às tradicionais atribuições muncipais de polícia das edificações, com as relativas aos seus poderes de tutela da legalidade urbanística.
Reforço da fiscalização
Manisfesta-se uma, clara, opção pelo reforço da fiscalização em detrimento do controlo prévio. No domínio da fiscalização da execução das operações urbanísticas, fiscalização essa que em nosso entender deveria obedecer a regras de controlo técnico, estabelece-se uma distinção entre as acções de verificação do cumprimento das disposições legais e regulamentares aplicáveis e de repressão das infracções cometidas, distinguindo neste último caso as sanções propriamente ditas das medidas de tutela da legalidade urbanística, as quais pretendem repor a legalidade urbanista sem implicarem qualquer juízo de censura.
Merece especial destaque o reconhecimento da natureza provisória do embargo de obras, cuja função é a de acautelar a utilidade das medidas que, a título definitivo, reintegrem a legalidade urbanística violada, incluindo nestas o licenciamento ou autorização da obra. Neste sentido, existe uma limitação da urgência do embargo, seis meses renovável, obrigando a Administração a pronunciar-se.
“O Urbanismo deve preocupar-se com a ausência de respeito e com a falta de consciência cívica”.
Desta forma, procura-se evitar o prolongamento indefinido da vigência de ordens de embargo que, a pretexto da prossecução do interesse público, consolidam situações de facto que se revelam, ainda, mais prejudiciais ao ambiente e à qualidade de vida do cidadãos do que aquelas que o próprio embargo pretenia evitar.
Intimação judicial
para prática do acto legalmente devido
Em matéria de garantias, procede-se à alteração da função do deferimento do acto tácito nas operações urbanísticas sujeitas a licenciamento.
Substituíu-se a intimação judicial para a emissão do alvará pela intimação judicial para a prática de acto legalmente devido, como instrumento privilegiado de protecção judicial. Note-se, contudo, que essa intimação do tribunal à Administração é para a obrigar a decidir, não se imiscui no sentido da decisão em falta por parte da Administração.
Significa que deixa de ser necessário ficcionar a existência de um acto tácito de deferimento do projecto para permitir o recurso do requerente aos tribunais para obtenção de uma intimação judicial para a emissão ou não de alvará.
O particular pode, agora, recorrer aos tribunais no primeiro momento em que se verificar o silêncio da Administração, já não lhe sendo exigível que percorra todas as fases do procedimento com base em sucessivos actos de deferimento tácito, com os riscos daí inerentes.
E, se o silêncio da Administração só se verificar no momento da emissão do alvará, o particular dispõe do mesmo mecanismo para obter uma intimação para a sua emissão.
Afigura-se-nos, no entanto, atendendo à crise da justiça, que esta solução não simplifica o suficiente, mas antes atulha, ainda, mais os tribunais com processos que até nem justificariam a sua intervenção. A Administração compelida a decidir pode indeferir a pretensão do particular, o qual, por sua vez, tem a faculdade de socorrer-se do mecanismo do recurso contencioso e, assim, vão decorrendo mais uns anos…
O deferimento tácito fica, assim, com a sua função restrita às operações sujeitas a mera autorização, nas quais o direito do particular já está concretizado, o que também é reflexo de maior concretização da posição jurídica do particular e da, consequente, menor intensidade do controlo prévio da sua actividade.
Nestes casos o particular é dispensado de recorrer aos tribunais, podendo dar início à execução da sua operação urbanística, sem a prévia emissão do respectivo alvará, desde que se mostrem pagas as taxas urbanísticas devidas.
Constitui, também, novidade, em sede de garantia dos particulares, a consagração expressa do seu direito à informação, ou seja, perante uma recusa por parte da Administração em lhes facultar o acesso a documentos solicitados, podem os particulares de imediato interpor recurso para o tribunal competente.
Operações urbanística
No RJEU, definem-se como operações urbanísticas os actos jurídicos ou as operações materiais de urbanização, de edificação ou de utilização do solo e das edificações nele implantadas para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros ou de abastecimento público de água, mas não se crê que o legislador tenha pretendido abranger neste conceito actos jurídicos como a constituição de um prédio, construído ou não, em propriedade horizontal ou, o contrato-promessa de compra e venda relativo à transmissão de lotes de terreno para loteamento, a título de exemplo. Consequentemente, afigura-se-nos que conceito de operações urbanísticas deveria ter um conteúdo menos vasto.
APRECIAÇÃO DOS PROJECTOS
Relativamente à apreciação dos projectos de obras de edificação permite-se, agora, que a apreciação da inserção urbana das edificações seja efectuada na perspectica formal e funcional, tendo em atenção o edificado existente, bem como o espaço público envolvente e as infra-estruturas existentes e previstas; ou seja, consagra-se uma maior discricionariedade, a qual em nossa opinião, é positiva e conta com alguns limites, com sejam: a afectação da estética as povoações; a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, ou a ausência de arruamentos, ou de infra-estruturas de abastecimento de agua e saneamento, ou se a obra projectada constituir, comprovodamente, uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas existentes.
Conclusão da obra
Concluída a obra o dono da mesma é obrigado a proceder ao levantamento do estaleiro e à limpeza da área bem como, tem o dever de proceder à reparação de quaisquer estragos ou deteriorações que possam ter sido causados em infraestruturas públicas ou noutros edifícios.
O não cumprimento, por parte do dono da obra, das mencionadas obrigações é impeditivo da obtenção do alvará de licença ou autorização de utilização, mas deveriam existir punições para estas ocorrências, até porque as mesmas tornaram-se num escândalo nacional. O Urbanismo deve preocupar-se com a ausência de respeito e com a falta de consciência cívica.
Taxas urbanísticas
É proposto, igualmente, um novo regime das taxas urbanísticas devidas pela realização de operações urbanísticas, admitindo-se que existem obras com diferente impacto urbanístico (obras de pequena e de grande dimensão), no sentido de terminar com a polémica sobre se no licenciamento de obras particulares pode ou não ser cobrada a taxa pela realização, manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas, actualmente prevista no artigo 19.º, alínea a), da Lei das Finanças Locais, mas o problema de fundo continua por resolver, isto é, saber se é justificada a medida que aplica a taxa, porque apesar desta futuramente ser fundamentada, em última análise, não justifica que seja devida.
Advogada
Docente Universitária
Jurista da ALP
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